Este
informe argumenta que las democracias latinoamericanas deben hacer frente a tres desafíos para el ejercicio democrático
del poder: articular nuevas formas
de participación política para contrarrestar la crisis de representación; fortalecer la organización republicana
del Estado, es decir, la independencia de
los poderes, su control mutuo y las instancias de rendición de cuentas, e incrementar, en el marco de dichos
controles republicanos, el poder
político real del Estado,
modernizando sus organizaciones y proveyéndolas de recursos humanos eficaces.
Los avances en
estos frentes y en el diseño y la ejecución de políticas públicas eficaces en tres campos clave —la fiscalidad, la
exclusión social y la seguridad pública— son esenciales para la sostenibilidad
de la democracia en la región. Se trata, sin embargo, de temas que, tal
como lo argumenta el informe, no están siendo suficientemente debatidos en
América Latina.
Estos
temas, surgidos de un proceso de consultas y debate con un amplio abanico de
actores de los dieciocho países de la región, son abordados en el marco de una reflexión sobre el poder y los efectos de
las desigualdades extremas —las cuales no son, en última instancia, sino
asimetrías de poder— sobre la práctica
de la democracia. Pues si bien tiene
como punto de partida la legitimidad popular surgida de procesos electorales
transparentes, regulares y limpios, la democracia va más allá de las
elecciones: es una forma de organizar el poder para ampliar la ciudadanía en
sus tres dimensiones: política, civil y social, y evitar o limitar la dominación
de unos individuos o grupos sobre los demás. El informe parte, así, de una
concepción de la democracia definida no sólo por el origen del poder en la
soberanía popular, sino también por su ejercicio a través de las instituciones
republicanas de gobierno y normado en el Estado democrático de derecho, y por
su finalidad, que es la de garantizar, materializar y extender los derechos
ciudadanos en las tres esferas básicas de la ciudadanía. Estos elementos
conceptuales son presentados en los dos primeros capítulos del informe.
La cuestión del poder —dónde se localiza, cuán distribuido o concentrado está, si se halla
en manos de las instancias designadas democráticamente para ejercerlo (o
incluso, en ciertas ocasiones, en la propia ciudadanía) o si es ejercido desde
las sombras por los llamados “poderes fácticos”— emerge en el texto una y otra
vez bajo fórmulas diferentes. Lo hace, en primer lugar, en el curso del examen
del estado de las tres dimensiones de la ciudadanía en América Latina, que se presenta en el capítulo 3. Allí se analizan,
en el terreno de la ciudadanía política, las formas de acceso y las condiciones
de permanencia en los cargos públicos; la representación de mujeres y minorías
étnicas; los mecanismos de toma de decisiones de gobierno (en particular en lo
que respecta a las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo), y el
diseño del marco constitucional y sus procesos de reforma. En el campo de la ciudadanía
civil se consideran, a su vez, la vigencia de las libertades básicas, el acceso
a la justicia y el acceso a la información pública; en el de la ciudadanía
social, el deficitario acceso de las mayorías a servicios de salud, educación y
protección social, y la enorme extensión de la pobreza y la desigualdad.
El tema del poder vuelve a
tratarse en el capítulo 4 bajo la forma de examen de una serie de déficits
básicos que padecen las democracias latinoamericanas:
en primer lugar, la crisis de
representación, emparentada con la debilidad de las opciones electorales, la
sustracción de temas fundamentales de la agenda democrática al debate público y
la intervención de los poderes fácticos, sobre todo mediante la vía del financiamiento
de las campañas. En segundo lugar, las
debilidades de los controles y contrapesos entre los poderes del Estado y las
insuficientes transparencia y rendición de cuentas de los poderes públicos
hacia la ciudadanía, que redundan en mayores oportunidades para la corrupción
y, por consiguiente, en el desprestigio de la política, la función pública y finalmente
de la propia democracia. El tercer déficit abordado es el de la
estatalidad, que refiere, más allá de la
dimensión del Estado, su capacidad y poder para ejercer sus funciones,
desde la más clásica de mantener el monopolio del uso (legítimo) de la fuerza
dentro del territorio —hoy amenazada por la creciente penetración de ciertos
poderes fácticos— hasta las más innovadoras, resultantes de la redefinición y
actualización del papel del Estado democrático, consistente en transformar los
derechos de la ciudadanía enunciados en leyes y constituciones en realidades cotidianas
vividas por los ciudadanos reales.
A
partir de este análisis, el informe propone priorizar tres áreas de política
pública para atacar los déficits de las democracias latinoamericanas: la fiscalidad, la exclusión social y la
seguridad pública. Estos temas son
examinados en el último capítulo.
La
primer área de política pública destacada, la fiscalidad, es concebida como un instrumento
para equilibrar los poderes económico y político, aumentando concomitantemente la
capacidad del Estado para generar ciudadanía. Lejos de ser materia meramente
contable o económica, librada al saber de los especialistas, los impuestos son
una cuestión central para el sostenimiento de la democracia —tanto más en la medida
en que América Latina es la región más desigual del mundo—. El aumento de la
capacidad fiscal y tributaria, la lucha contra la evasión y el diseño de una
estructura tributaria más progresiva son, en esencia, elementos centrales de la
agenda de la democracia.
Puesto que América Latina es la región del mundo
con mayor desigualdad en el rubro de ingresos, también son prioritarias en su
agenda democrática —es decir, en su agenda de constitución de ciudadanía— las
políticas productoras de integración social —las cuales, a su vez, no pueden
perdurar en el tiempo sin una nueva fiscalidad—. La reflexión pública, el
debate académico y la demanda ciudadana convergen en algunos principios sobre
los cuales esas políticas deberían fundarse, como la universalidad de las
políticas sociales y la formalización del mercado de trabajo, con todas las
consecuencias que ello acarrea en términos de acceso a la seguridad social.
Finalmente, uno de los problemas que, según
los sondeos, más inquietan a la ciudadanía de nuestros países es el de la
inseguridad pública, que redunda en la vigencia incompleta del derecho más
elemental de todos: el derecho a la vida, que finalmente podría provocar un
deterioro del apoyo ciudadano a las instituciones democráticas. Si bien el problema tiene aristas diferentes en cada país, en todos
los casos refiere las limitaciones de la capacidad del Estado para mantener la vigencia
de la legalidad frente a los embates de la delincuencia común y del crimen
organizado. Partiendo del reconocimiento
de la inexistencia de soluciones mágicas, el informe se adentra en la búsqueda
de opciones al “garantismo extremo” y a la “mano dura”, es decir, de soluciones
que restauren la legalidad al tiempo que preserven los derechos de todos los
ciudadanos.
